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關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)項目財政承受能力動態管理的意見
來源:省財政廳 時間:2021-01-25 瀏覽量:

   為進一步發揮PPP模式轉變政府職能、推動投融資體制改革、激發社會資本活力等方面的重要作用,建立規范有序、動態持續的項目財政承受能力管理機制,推動我省PPP項目實施和財政管理高質量發展,特制定如下意見。

  一、總體要求

  (一)合法合規。財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金﹝2019﹞10號)明確“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項,以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據,是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常性支出”。各級財政部門要嚴格根據法律法規和PPP相關政策制度,按照有關程序做好PPP項目財政支出責任識別、支出測算、能力評估、動態更新、績效付費和信息披露,促進項目順利推進和全生命周期合法合規。要依法依規將PPP項目財政支出納入預算管理,嚴格按照績效評價結果支付運營補貼,重諾守約,推動構建良好營商環境。

  (二)穩健審慎。各級財政部門要加強PPP項目財政承受能力峰值管理,每一年度全部已入省PPP項目庫的本級項目從一般公共預算支出列支的財政支出責任,不得超過當年本級一般公共預算支出的10%。省財政廳對財政支出責任占比超過7%的本級進行風險提示,對超過10%的本級嚴禁新項目入庫。根據財金﹝2019﹞10號文要求,財政支出責任占比超過5%的,不得新上政府付費項目(按照“實質重于形式”原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外)。

  (三)動態調整。PPP項目在采購、執行等階段因各種因素,可能導致財政支出責任與入庫階段測算結果發生變化。每年一般公共預算支出和政府性基金支出預測值的更新調整也會對所有已入庫PPP項目相關年度財政承受能力占比峰值產生影響。為保證財政部門及時、動態掌握PPP項目財政承受能力情況并做好相關管理工作,PPP項目逐年財政支出責任數據、財承占比和具體項目《財政承受能力論證報告》應當聯動進行調整,做到應調盡調、動態及時、數據準確。

  二、PPP項目財政支出責任識別與峰值

  (一)具體PPP項目全生命周期的財政支出責任

  主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入,其中:

  1.股權投資:是指在政府和社會資本共同組建項目公司的情況下,政府承擔的項目資本金股權投資支出責任。政府在項目公司的持股比例應當低于50%且不具有實際控制力。社會資本單獨組建項目公司,政府不承擔股權投資支出責任。政府承擔PPP項目股權支出責任的,可采取政府對政府方出資代表增資再指定其對項目公司出資方式進行,不得出現政府出資代表(公司)以債務性資金出資違規新增政府隱性債務等行為。

  2.運營補貼:是指項目運營期間,政府承擔的需通過績效考核機制向項目公司支付的付費責任上限。運營補貼支出應根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定。財金﹝2019﹞10號文印發之后新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。納入政府性基金預算管理、實行專款專用的污水、垃圾處理費等,可以按規定用于PPP項目運營補貼支出。

  3.風險承擔:是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常包含政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況的或有支出。

  4.配套投入:是指由政府提供的項目配套工程等其他投入責任,通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公共事業的對接、投資補助、貸款貼息等。

  上述四項支出的其他具體規定參照財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等相關文件執行。項目未來可能獲得的財政補助資金,屬于當前不確定事項,不得列入或抵減上述支出。具體項目當年財政支出責任=具體項目當年(股權投資支出責任+運營補貼支出責任+風險承擔支出責任+配套投入支出責任)。通過審核的《財政承受能力論證報告》是各級財政部門據以填報具體項目財政支出責任的依據。

  財政部門識別和測算單個項目的財政支出責任后,匯總全部已入庫(含已入庫已落地、已入庫未落地)和擬入庫項目財政支出責任,并結合當前和未來年度一般公共預算支出、政府性基金支出預測值,進行本級PPP項目財政承受能力評估,并將具體項目一般公共預算支出、政府性基金支出列支的相關金額分別填入《××縣(市、市本級、區)PPP項目財政承受能力測算表(截至××年×月×日)》(見附件,以下簡稱財承測算表)相關欄目,作為計算財承占比的分子。

  (二)規范預測未來本級一般公共預算支出、政府性基金支出

  各級財政部門在進行財政支出能力評估時,應按照財政部和省財政廳PPP項目財政承受能力數據監測報告工作要求,做好本級一般公共預算支出和政府性基金支出逐年預測,填入《財承測算表》相關欄目,作為計算財政承受能力的分母,原則上一年調整一次。

  未來年度一般公共預算支出預測數額:可參照前五年一般公共預算支出決算數的平均增長率,并根據實際情況進行適當調整。第N年本級一般公共預算支出預測值=第(N-1)年本級一般公共預算支出預測值×(1+平均增長率)。平均增長率的估算應強化財政支出風險意識,遵循科學審慎原則,不得過高或超預期估算。未來年度政府性基金支出數額,應結合以往年度政府性基金支出實際情況,科學合理預測并具有相關依據。

  (三)PPP項目財承占比及峰值

  在具體項目財政支出責任和一般公共預算支出、政府性基金支出預測值確定后,PPP項目逐年財承占比按照以下公式計算并填入《財承測算表》相關欄目。××年PPP項目一般公共預算支出占比(%)=∑(每個PPP項目相關年度的財政支出責任從一般預算支出中安排部分)/相關年度一般預算支出預測值;××年PPP項目政府性基金支出占比(%)=∑(每個PPP項目相關年度的財政支出責任從政府性基金中安排部分)/相關年度政府性基金支出預測值。財承占比峰值是指本級所有PPP項目全生命周期一般公共預算支出占比、政府性基金支出占比的最高值及相應年份。

  三、具體項目財政承受能力支出數額調整的情形

  具體PPP項目全生命周期可能會產生財政支出責任的變化,包括但不限于如下情形:

  (一)因政府采購競價結果產生或合同簽訂導致財政支出責任變化。政府采購結果產生后,中標社會資本的最終報價可能導致項目建安費用、投資回報率和融資利率等報價發生變化,與采購前的“一案兩評”發生偏離。合同談判簽訂階段,政府和社會資本雙方可能會對政府采購非實質性內容進一步明確,導致項目財政承受能力發生變化。

  (二)因項目變更調整導致財政支出責任變化。項目落地前后產生的建設運營邊界變化、追加或減少投資、調整合作期限、啟動調價機制、再談判、調整資本金比例、融資條件調整等,均會導致“一案兩評”發生變化,影響具體項目財政支出責任。

  (三)因項目建設期發生提前或延后導致政府支出時點變化。項目推進中因各種原因發生的建設期變化、項目合作范圍內部分項目提前或延后進入運營期,均可能導致具體項目約定的政府付費的時點、期間和具體數額發生變化。

  (四)其他相關情形。

  財政部門應會同實施機構根據項目實際情況,做好項目“一案兩評”修正完善、組織專家評審、變更調整備案和與社會資本補簽合同等工作。需聘請第三方機構協助的,應按照省財政廳《關于進一步提高政府和社會資本合作(PPP)項目第三方服務機構工作質量的意見》(蘇財金〔2020〕69號)執行。具體項目財政支出責任變化后,財政部門將項目《財政支出責任論證報告(變更版)》《物有所值評價報告(變更版)》、實施方案(變更版)和審核通過的意見結論及時報送省財政廳備案,并在PPP綜合信息平臺和省PPP信息平臺系統上傳更新。

  四、PPP項目財承占比峰值調整情形

  PPP項目財承峰值會受項目自身、其他項目、計算分母變化等諸多因素影響,應當進行動態管理。包括但不限于如下情形:

  (一)一般公共預算支出預測值和政府性基金支出預測值的更新。影響本級相關年度財承計算的分母。

  (二)根據《中華人民共和國預算法實施條例》第二條,或政府文件規定的涉及區劃調整或本級范圍的調整。影響本級相關年度財承計算的分母。相關項目要并入新本級,調出原本級。

  (三)具體PPP項目財政支出責任調整。影響本級匯總的相關年度財政支出責任總額的分子。

  (四)已入庫項目的退庫、新項目入庫。項目庫的項目動態調整,影響本級匯總的相關年度財政支出責任總額的分子。

  (五)其他相關情形。

  財政部門應做好PPP項目財承占比峰值相關管理工作。在已入庫全部項目的實施方案和《財政承受能力論證報告》的論證結論段中增加“因財承峰值受相關因素影響,處于不斷變化之中,××本級PPP項目財承峰值詳見最新《財政支出責任測算表》”的表述。本級已入庫全部項目各自的《財政承受能力論證報告》最后一頁應及時補充財政部門蓋章的最新版《財政支出責任測算表(含截至最新日期)》,做到財承峰值的及時更新。峰值變化的相關項目《財政承受能力論證報告》的調整應及時報送省財政廳審核,并在PPP綜合信息平臺和省PPP信息平臺系統上傳更新。

  五、相關工作要求

  (一)各級財政部門應重視PPP項目財政支出責任管理。PPP工作處(科)室應聯合預算、國庫、綜合等處(科)室共同做好財承計算分母基礎數據收集與運用工作。各級財政部門每年應按照上年度決算數做好一般公共預算支出和政府性基金支出預測值的動態更新工作。及時動態開展具體項目的財政責任管理和本級PPP財承峰值動態管理工作,新項目入庫、老項目變更等環節應按最新數據填報《財承測算表》。

  (二)省財政廳在省PPP信息平臺系統上專設“PPP項目財政支出責任監測”專欄,各級財政部門應根據權限,將本級最新《財政支出責任測算表》數據及時進行填報、更新,并上傳相應證明材料。

  (三)各級財政部門應根據省財政廳《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)項目財政監督的意見》(蘇財金〔2019〕53號),做好財政支出責任管理和財承峰值相關內容的財政監督工作。

  附件:××縣(市、市本級、區)PPP項目財政承受能力測算表(截至××年×月×日)

 

江蘇省財政廳

2021年1月22日


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